重大 | 郭树清:完善现代金融监管體(tǐ)系

来源:中國(guó)人民(mín)银行     发布时间:20-12-02

       党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定國(guó)民(mín)经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年遠(yuǎn)景目标的建议》,对“完善现代金融监管體(tǐ)系”作出了专门部署,提出了明确要求,对于保障金融稳定和國(guó)家安全、推进國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力现代化、实现经济社会高质量发展具有(yǒu)十分(fēn)重要的意义。做好贯彻落实,需要回顾过去,展望未来,采取有(yǒu)针对性的措施。

       一、深刻汲取金融监管的历史经验
       我國(guó)是最早出现货币的國(guó)家之一,早在2000多(duō)年前,就形成了完整的金融活动管控制度,可(kě)以说,中國(guó)在金融监管方面長(cháng)期走在世界前列。
       欧洲资本主义兴起之后,各类金融业務(wù)快速发展,与此同时,各种金融风险和危机不断爆发。1720年英國(guó)颁布《泡沫法》,标志(zhì)着國(guó)家开始对现代金融活动实施监管。1933年美國(guó)通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》,确立商(shāng)业银行与投资银行分(fēn)业经营格局。20世纪80年代后,欧美國(guó)家逐渐兴起混业经营趋势。2008年全球金融危机爆发后,國(guó)际上对金融监管有(yǒu)效性进行反思,修订发布一系列新(xīn)的监管标准和规则。
       改革开放以来,我國(guó)不断探索完善金融监管體(tǐ)制。1984年,中國(guó)人民(mín)银行开始专门行使中央银行职能(néng),包括对所有(yǒu)金融活动进行监管。之后,陆续成立证监会、保监会和银监会,逐步形成银行、保险、证券的分(fēn)业经营和分(fēn)业监管格局。2017年,國(guó)務(wù)院金融稳定发展委员会成立,次年组建银保监会,监管的权威性和协调性更趋完善。
       回顾中外金融监管史,以下几方面经验教训值得认真汲取。
       货币经济绝不能(néng)背离实體(tǐ)经济。商(shāng)品经济由两个方面组成,一是产业代表的实體(tǐ)经济,二是金融代表的货币经济。实體(tǐ)经济是货币经济的根基,服務(wù)实體(tǐ)经济是金融的天职。然而,金融的本性决定其特别容易陷入自我循环的泥淖。因此,金融监管必须把防止脱实向虚作為(wèi)主要目标之一。次贷危机前,欧美影子银行五年增長(cháng)一倍以上,很(hěn)大比例资金未流入实體(tǐ)经济。我國(guó)交叉金融业務(wù)一度也十分(fēn)复杂,经过3年多(duō)的集中整治,总體(tǐ)风险开始收敛。
       将本求利是商(shāng)业活动的正常状态。我们的先人早就懂得,无论从事何种实业或金融活动,都需要先有(yǒu)本钱,否则就不可(kě)能(néng)开展正常经营。工商(shāng)生意如果本钱不足,那就难以循环下去;金融业務(wù)如果没有(yǒu)一定的资本金,那就迟早会陷入困境。巴塞尔协议的核心,就是对银行信贷确定基本的资本金约束,杠杆率必须处于安全范围。
       收益永遠(yuǎn)和风险成正比。作為(wèi)物(wù)化的劳动价值,资本具有(yǒu)随时间而增長(cháng)的特性。但资本在增值过程中必然伴随风险。通常,國(guó)债平均收益被视作“无风险收益"。在此基础上,每多(duō)一分(fēn)预期收益,就多(duō)一分(fēn)潜在风险。古今中外,总有(yǒu)人盼望能(néng)以更低风险获取更高收益,但规律不可(kě)能(néng)打破。承诺低风险高收益就是诈骗,金融监管要永遠(yuǎn)与这类行為(wèi)作坚决斗争。
       持续建设法治和诚信环境。金融的核心职能(néng)是信用(yòng)中介,诚实守信和法治精神是金融运行的基础。一方面,金融机构要恪守职业道德,提供“货真价实”的金融服務(wù);另一方面,股东、债務(wù)人等利益相关者也要依法依规,严格履约,不能(néng)以任何理(lǐ)由逃废债務(wù)。
       把握好金融创新(xīn)的边界。金融创新(xīn)是把“双刃剑”,既能(néng)提高市场效率,也会酿成重大风险。监管必须趋利避害,把握好“度”。美國(guó)1999年重新(xīn)允许混业经营后,房贷支持证券、信贷违约掉期、担保债務(wù)凭证等衍生品大量出现,成為(wèi)系统性风险的主要诱因。我國(guó)互联网金融发展初期,一些网贷平台打着“创新(xīn)”旗号违规经营,形成巨大金融和社会风险。
       管好货币总闸门。通货紧缩和通货膨胀都会对经济金融造成系统性损害。资本主义早期经常出现生产过剩和通货紧缩,并由此引发金融和经济危机。通货膨胀的教训同样深刻,即使能(néng)够创造短期繁荣,最终不得不付出巨大经济和社会代价。我國(guó)曾多(duō)次发生银根过松、资金供给遠(yuǎn)大于需求。例如,1988年和1993年都出现过两位数的物(wù)价上涨。
       坚决抑制房地产泡沫。房地产与金融业深度关联。上世纪以来,世界上130多(duō)次金融危机中,100多(duō)次与房地产有(yǒu)关。2008年次贷危机前,美國(guó)房地产抵押贷款超过当年GDP的32%。目前,我國(guó)房地产相关贷款占银行业贷款的39%,还有(yǒu)大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。可(kě)以说,房地产是现阶段我國(guó)金融风险方面最大的“灰犀牛”。
       紧紧抓住公司治理(lǐ)“牛鼻子”。國(guó)际金融危机暴露出西方金融业公司治理(lǐ)问题严重。例如,激励短期化导致股东、高管,甚至包括一部分(fēn)员工都愿意过度冒险。一段时间以来,我國(guó)部分(fēn)中小(xiǎo)金融机构中,也产生了大股东操纵和内部人控制问题。必须全面深化改革,健全内部约束机制。目前,我國(guó)大型商(shāng)业银行经营效率接近世界先进水平,在劳动生产率、盈利能(néng)力、科(kē)技创新(xīn)、普惠金融等方面实现赶超。最根本的原因在于把党的领导融于公司治理(lǐ)各环节,努力构建中國(guó)特色现代企业制度。
       二、正确认识现阶段金融形势
       以习近平同志(zhì)為(wèi)核心的党中央高度重视防范化解金融风险,三年攻坚战取得实质性进展。但是,“十四五”时期我國(guó)的金融安全形势仍然十分(fēn)复杂。当今世界正处于百年未有(yǒu)之大变局,國(guó)内外经济金融运行环境正在发生深刻变化,金融监管面临新(xīn)的严峻挑战。
       近年来,全球经济增長(cháng)动力不足,动荡源和风险点增加,金融运行不稳定不确定因素增多(duō)。中美博弈加剧,美方对我战略遏制升级,很(hěn)大程度上将扰动全球金融市场。新(xīn)冠肺炎疫情暴发后,一些國(guó)家采取强刺激做法,实施“无限量宽”政策,長(cháng)期负面影响难以估量。其他(tā)自然灾害、地缘政治等传统和非传统安全威胁,增加许多(duō)新(xīn)的不确定性,外部环境变化可(kě)能(néng)造成更大冲击。
       我國(guó)经济正处于转向高质量发展的关键时期,面临人口未富先老、经济杠杆率过高、科(kē)技创新(xīn)力不强、资源环境约束增大等重大挑战。资本边际效率下降,单位产出所需资金增多(duō)。受多(duō)重因素影响,金融业市场结构、经营理(lǐ)念和服務(wù)方式与高质量发展要求还很(hěn)不适应。
       现代科(kē)技已经并将继续对金融业态带来巨大改变。科(kē)技变革有(yǒu)利于发展普惠金融、提升服務(wù)效率,但也使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化。数字货币、网络安全、信息保护已成為(wèi)金融监管的全新(xīn)课题。我國(guó)移动支付、線(xiàn)上借贷和互联网保险等走在世界前列,意味着法律规范和风险监管没有(yǒu)成熟经验可(kě)资借鉴。
       金融體(tǐ)系内部风险仍在持续累积,一些長(cháng)期形成的隐患并未彻底消除。疫情冲击下新(xīn)老问题相互交织叠加。结构复杂的高风险影子银行容易死灰复燃。银行业不良资产反弹压力骤增。一些中小(xiǎo)金融机构资本缺口加速暴露。企业、居民(mín)和地方政府债務(wù)水平进一步抬升。不法金融机构依然存在,非法金融活动屡禁不止。
       金融相关制度存在较多(duō)短板,金融法治还很(hěn)不健全。一些基础法律制定修改需提早谋划启动,有(yǒu)的规章制度落地执行变形走样。现有(yǒu)法律法规震慑力不足,违法违规成本过低。一些法规专业性操作性不足。金融机构常态化风险处置机制尚待完善。非正规金融體(tǐ)系交易活动缺乏有(yǒu)效约束。社会信用(yòng)體(tǐ)系不健全,失信惩戒不到位。信息披露机制有(yǒu)效性不够,信息披露不及时不全面,市场透明度须进一步提高。
       金融监管资源,无论是数量还是质量,都明显不足。金融监管的专业化、國(guó)际化水平有(yǒu)待提升。金融基础设施助力监管的有(yǒu)效性不足。监管科(kē)技水平不高,与金融科(kē)技高速发展的趋势相比,监管工具和手段难以满足实际需要。高素质监管人才较為(wèi)缺乏,资金和技术等资源保障亟待充实,基层监管力量十分(fēn)薄弱。
       三、持续完善现代金融监管體(tǐ)系
     “十四五”时期我國(guó)金融监管改革任務(wù)更加艰巨。必须以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导,坚守以人民(mín)為(wèi)中心根本立场,强化底線(xiàn)思维,提高金融监管透明度和法治化水平。在此基础上,健全风险预防、预警、处置、问责制度體(tǐ)系,持续完善权责一致、全面覆盖、统筹协调、有(yǒu)力有(yǒu)效的现代金融监管體(tǐ)系。
     (一)全面加强党对金融工作的集中统一领导。由于历史和文(wén)化等原因,我國(guó)金融事权主要集中于中央,地方金融事权比较有(yǒu)限,这就更凸显党中央对于金融监管工作领导的极端重要性。金融监管的大政方针,必须由党中央制定并领导贯彻。國(guó)家金融管理(lǐ)部门要更加自觉地增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,切实担当起监管主體(tǐ)责任。同时,地方党委政府在金融监管中也发挥着非常重要的作用(yòng)。事实上绝大多(duō)数金融机构都是地方法人,地方党委和政府负责加强这些机构党的领导和党的建设,承担國(guó)有(yǒu)金融资本管理(lǐ)和风险处置属地责任。特别是对于各种“无照驾驶”的非法金融活动,管理(lǐ)和整治的主體(tǐ)责任都在地方。中央金融管理(lǐ)部门必须与地方党委和政府密切联系,相互支持,协同发力;都要坚持全面从严治党,与金融腐败作坚决斗争,对违法违规行為(wèi)零容忍。
    (二)促进经济社会发展开创新(xīn)局。金融监管要坚持主动作為(wèi),防范和化解各类金融风险,维护金融體(tǐ)系稳健运行,以此保障社会主义现代化國(guó)家建设进程。在支持金融创新(xīn)的同时,严防垄断、严守底線(xiàn),维护市场秩序,促进公平竞争。要发挥监管引领作用(yòng),推动金融业着力抑虚强实,履行社会责任,强化普惠金融、绿色金融,规范发展商(shāng)业养老金融,更好实现市场价值和社会价值统一。全力保护消费者合法权益,坚决打击非法集资、非法吸储和金融诈骗,对各种违规变相投融资活动保持高度警惕,切实维护人民(mín)群众财产安全和社会稳定。
     (三)建立高效的监管决策协调沟通机制。进一步强化國(guó)務(wù)院金融稳定发展委员会的决策议事、统筹协调和监督问责职能(néng)。健全监管协调机制,各金融管理(lǐ)部门既要各司其职、各尽其责,又(yòu)要充分(fēn)沟通、强化协同。金融政策要与财政、产业、就业、區(qū)域等经济社会政策密切配合,推动形成以國(guó)内大循环為(wèi)主體(tǐ)、國(guó)内國(guó)际双循环相互促进的新(xīn)发展格局。对地方金融发展改革与风险防控,加强指导、协调和监督,有(yǒu)效发挥中央和地方两个积极性,形成全國(guó)“一盘棋”。
    (四)提高金融监管透明度和法治化水平。监管制度要覆盖所有(yǒu)金融机构、业務(wù)和产品,对各类金融活动依法实施全面监管。借鉴金融稳定理(lǐ)事会和巴塞尔委员会改革成果,强化资本充足、监督检查和市场约束等要求,抓紧补齐制度短板。根据不同领域、机构和市场特点,制定差异化、针对性制度,细化监管标准,提升监管精准度。更重要的是,要不断增强制度实施有(yǒu)效性。要以法律法规為(wèi)准绳,大幅提高违法成本,将监管工作纳入法治轨道。
     (五)健全宏观审慎、微观审慎、行為(wèi)监管三支柱。健全宏观审慎管理(lǐ)架构和政策工具,完善逆周期调节和系统重要性金融机构监管,注重防范跨市场跨區(qū)域跨國(guó)境风险传染。提高微观审慎监管能(néng)力,健全以资本约束為(wèi)核心的审慎监管體(tǐ)系,加快完善存款保险制度,努力做到对风险的早发现、早预警、早介入、早处置。强化行為(wèi)监管,严厉打击侵害金融消费者合法权益的违法违规行為(wèi)。金融监管作為(wèi)整體(tǐ),应当始终具备宏观审慎视野,以微观审慎為(wèi)基础,以行為(wèi)监管為(wèi)支撑,实现三者既独立又(yòu)协同的有(yǒu)机统一。
     (六)构建权威高效的风险处置制度安排。加快确定系统重要性金融机构名单,科(kē)學(xué)设定评估标准和程序,提出更高监管要求。抓紧建立恢复与处置计划,引导金融机构设立“生前遗嘱”,确保危机时得到快速有(yǒu)效处置。与此同时,要完善风险处置方式,在防范系统性风险的同时,努力减少道德风险。落实金融机构主體(tǐ)责任,尽量采取“自救”,能(néng)自行化解风险或市场出清的,政府不介入。动用(yòng)公共资金,必须符合严格的条件和标准。尤為(wèi)关键的是,要健全损失分(fēn)担制度。全面做实股权吸收损失机制,首先由股东特别是大股东承担损失,其他(tā)资本工具和特定债权依法转股、减记。高管层要通过延迟支付抵扣、降薪以及事后追偿等承担相应责任。涉嫌违法犯罪的,要及时依法移送司法机关。
     (七)强化金融基础设施对监管的支持保障。持续推动金融市场和基础设施互联互通,不断提升清算、结算、登记、托管等系统专业化水平。强化监管科(kē)技运用(yòng),加快金融业综合统计和信息标准化立法。抓紧建设监管大数据平台,全力推动监管工作信息化、智能(néng)化转型。稳步推进金融业关键信息基础设施國(guó)产化,防范金融网络技术和信息安全风险。强化基础设施监管和中介服務(wù)机构管理(lǐ),对金融科(kē)技巨头,在把握包容审慎原则的基础上,采取特殊的创新(xīn)监管办法,在促发展中防风险、防垄断。
     (八)积极参与國(guó)际金融治理(lǐ)框架重塑。深入推动國(guó)际金融规则制定和调整,增强國(guó)际影响力。立足國(guó)情实施國(guó)际监管标准,遵循简单、透明、有(yǒu)效原则,避免教条主义、文(wén)牍主义和烦琐哲學(xué)。加强与國(guó)际金融组织的沟通交流,推动多(duō)边和双边监管合作,营造有(yǒu)利于“走出去”的良好外部环境,坚决维护國(guó)家金融主权、安全和发展利益。
     (九)培育忠诚干净担当的监管干部队伍。加强干部思想政治教育,弘扬清廉文(wén)化,锻造政治过硬、作风优良、业務(wù)精通的“监管铁军”。树立重实干、重实绩的用(yòng)人导向,大力培养优秀年轻干部。优化监管资源配置,充实监管部门和基层监管力量。强化教育培训、人才引进、交流轮岗、基层锻炼,全面提升干部能(néng)力素质。
内容来源:《中共中央关于制定國(guó)民(mín)经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年遠(yuǎn)景目标的建议》辅导读本。